Azərbaycanda fiskal siyasətin yeni qlobal iqtisadi çağırışlara uyğun təkmilləşdirilməsində fiskal qaydaların rolu

Dünya iqtisadiyyatında mövcud maliyyə-iqtisadi vəziyyət qlobal artım tempinin zəifləməsi, qeyri-müəyyənliklərin və risklərin artması ilə səciyyələnir ki, bu da əsasən bir-biri ilə zəncirvari şəkildə sıx bağlı olan aşağıdakı amillərlə izah olunur:

• dünyanın ikinci böyük iqtisadiyyatına malik olan Çində iqtisadi artım tempinin zəifləməsi, ənənəvi istehsal və investisiya yönümlü artım modelindən istehlak və xidmət sektoru yönümlü yeni artım modelinə keçməklə iqtisadiyyatın yenidən balanslaşdırılması fonunda investisiyaların, istehsalın və ixracın həcminin azalması (ümumilikdə, 2015-ci il ərzində Çində müşahidə edilən zəif iqtisadi artım son 25 ilin ən aşağı göstəricisi hesab olunur);
• dünya əmtəə birjalarında qiymətlərin ucuzlaşması, xüsusilə də hasilatın artırılması və təklifin tələbi üstələməsi nəticəsində 2014-cü ilin ortalarından başlayaraq dünya bazarlarında neftin qiymətinin kəskin aşağı düşməsi;
• pul-kredit siyasətində asinxron tendensiyalar, xüsusilə də bu sahədə ABŞ və əksər digər inkişaf etmiş ölkələr arasında fərqlər, ABŞ-ın Federal Ehtiyat Sistemi tərəfindən uzun fasilədən sonra uçot dərəcəsinin artırılması ilə monetar siyasətin sərtləşdirilməsi tendensiyaları;
• maliyyə bazarlarında qeyri-sabitliyin artması;
• Yaxın Şərqdə, Şimali Afrikada və Müstəqil Dövlətlər Birliyinin (MDB) əhatə etdiyi regionda geosiyasi gərginliyin artması və s.

Beynəlxalq Valyuta Fondunun (BVF) qiymətləndirmələrinə əsasən 2015-ci ildə inkişaf etmiş ölkələrdə əsasən mülayim artım tempi müşahidə edilsə də, inkişaf etməkdə olan ölkələrdə artım tempi zəifləmişdir. BVF-in son hesabatına əsasən 2014 və 2015-ci illərdə qlobal artım müvafiq olaraq 3,4% və 3,1%, o cümlədən inkişaf etmiş ölkələr üzrə 1,8% və 1,9%, ABŞ-da 2,4%, Avrozonada 0,9% və 1,6%, inkişaf etməkdə olan ölkələr üzrə 4,6% və 4,0%, o cümlədən Çində 7,3% və 6,9%, MDB ölkələrində 1,0% və -2,8% və Rusiyada 0,6% və -3,7% təşkil etmişdir.

Qlobal və regional səviyyədə baş verən bu mürəkkəb proseslər və dünya iqtisadiyyatında müşahidə edilən qeyri-sabit vəziyyət nüfuzlu beynəlxalq təşkilatlar və maliyyə institutları tərəfindən qlobal artım proqnozlarının bir neçə dəfə yenidən nəzərdən keçirilərək aşağı salınmasına səbəb olmuşdur. BVF-nin cari ilin aprel ayında təqdim etdiyi son proqnozlara əsasən qlobal artımın 2016-cı ildə 3,2% (o cümlədən inkişaf etmiş ölkələr üzrə 1,9%, inkişaf etməkdə olan ölkələr üzrə 4,1%), 2017-ci ildə isə 3,5% (o cümlədən inkişaf etmiş ölkələr üzrə 2%, inkişaf etməkdə olan ölkələr üzrə 4,6%) təşkil edəcəyi gözlənilir. BVF 2016 və 2017-ci illərdə iqtisadi artımın müvafiq olaraq ABŞ-da 2,4% və 2,5%, Avrozonada 1,5% və 1,6%, Çində 6,5% və 6,2%, Brazilyada -3,8 və 0%, MDB ölkələrində -1,1% və 1,3%, o cümlədən Rusiyada -1,8% və 0,8%, olacağını proqnozlaşdırır (bax: cədvəl 1).

2015-ci ildə qlobal iqtisadi fəallığın aşağı düşməsi, Çin, Brazilya və Rusiya kimi aparıcı inkişaf etməkdə olan ölkələrdə iqtisadi artım tempinin zəifləməsi fonunda dünya bazarlarında neftin qiymətinin aşağı düşməsi və maliyyələşmə şərtlərinin sərtləşməsi digər inkişaf etməkdə olan ölkələrə, xüsusilə də neft ixrac edən ölkələrin iqtisadiyyatlarına mənfi təsir göstərmişdir. Dünya bazarında neftin qiymət dinamikasının dəyişkən xarakteri və proqnozlaşdırılmasının çətinliyi xammal ixrac edən ölkələrin əksəriyyətində iqtisadi aktivlik, ticarət balansı və fiskal balans üzərində riskləri artırmış və dövlət xərclərinin aşağı neft qiymətlərinə uyğunlaşdırılması zərurətini şərtləndirmişdir.

Cədvəl 1

Dünya iqtisadiyyatında artım templəri

(əvvəlki ilə nisbətən faizlə)

Mənbə: BVF, World Economic Outlook,  2016 (www.imf.org)

2015-ci ildə neftin qiymətinin kəskin aşağı düşməsi neft ixrac edən ölkələrdə büdcə balansının ÜDM-ə nisbətinin orta hesabla 5 faiz bəndi azalmasına səbəb olmuş, Səudiyyə Ərəbistanı və Venesuela kimi ölkələrdə bu azalma daha çox müşahidə edilmişdir. 2015-ci ildə Səudiyyə Ərəbistanının büdcə kəsiri ÜDM-in 15 faizinə çatmış, 750,0 milyard ABŞ dolları qiymətləndirilən xarici rezervlərin 100,0 milyard dolları artıq istifadə olunmuşdur.

Xammal ixrac edən inkişaf etməkdə olan ölkələrin bir çoxu artan büdcə kəsirinin və cari hesablar balansında yarana biləcək problemlərin qarşısını almaq məqsədilə milli valyutaların devalvasiyasını həyata keçirtmək məcburiyyətində qalmışdır.

Çinin maliyyə bazarlarında yaranan mövcud çətinliklər və yuanın qismən dəyərdən düşməsi, Avrozonada davam edən borc problemi, bir sıra ölkələrdə ABŞ dollarının möhkəmlənməsindən yaranan tədiyyə balansı və xarici borcun maliyyələşdirilməsi problemləri, ABŞ-da uçot dərəcəsinin mümkün təkrar artımının inkişaf etməkdə olan ölkələrdən kapital axınını artıracağı ilə bağlı risklər, Rusiyaya qarşı sanksiyaların davam etdirilməsi, Yaxın Şərqdə davam edən müharibə ekspertlər tərəfindən qısamüddətli dövr üçün dünya iqtisadiyyatının artımına təsir edən əsas risklər kimi qiymətləndirilir.

Dünya iqtisadiyyatında gedən mürəkkəb proseslər və neftin qiymətinin kəskin aşağı düşməsi Azərbaycan iqtisadiyyatına da təsirsiz ötüşməmiş, ölkədə valyuta daxilolmalarının və büdcə gəlirlərinin azalmasına və iqtisadi artım tempinin zəifləməsinə səbəb olmuşdur. Qlobal iqtisadi qeyri-müəyyənlik və neftin qiymətinin yüksək volatilliyi şəraitdə milli iqtisadiyyatın dayanıqlığının gücləndirilməsi və davamlı iqtisadi artımın təmin edilməsi məqsədilə yeni iqtisadi reallıqlara və çağırışlara cavab verən iqtisadi siyasətin formalaşdırılması mühüm əhəmiyyət kəsb edir. Ölkədə maliyyə dayanıqlığının və risklərin idarə edilməsi tədbirlərinin daha da gücləndirilməsi zərurəti fiskal siyasətin də yeni şəraitə uyğunlaşdırılması çağırışlarını aktuallaşdırmışdır.

Son illər neft-qaz sektoru Azərbaycan Respublikasının ixracının, valyuta daxilolmalarının və dövlət büdcəsi gəlirlərinin əsas mənbəyi olmaqla iqtisadi artımın və iqtisadi fəallığın başlıca determinantı kimi çıxış etmişdir. 2006-cı ildən başlayaraq artan neft gəlirləri dövlət xərclərini əhəmiyyətli dərəcədə artırmağa şərait yaratmış və dövlət investisiyaları vasitəsilə bir sıra infrastruktur layihələrinin maliyyələşdirilməsinə və iqtisadi artım tempinin sürətlənməsinə səbəb olmuşdur.

2005-2014-cü illərdə dövlət büdcəsinin xərcləri 8,7, əsas kapitala yönəldilmiş investisiyalar 3,1, o cümlədən qeyri-neft sektoru üzrə əsas kapitala yönəldilmiş investisiyalar 5,8 dəfə, həmçinin ÜDM nominal ifadədə 4,7 dəfə, qeyri-neft sektoru üzrə ÜDM isə 5,1 dəfə artmış, qeyri-neft sektoru üzrə ÜDM-in orta illik real artım tempi 9,5 faiz təşkil etmişdir (bax: şəkil 1).

2005-2014-cü illərdə əsas kapitala yönəldilmiş investisiyaların ÜDM-də orta xüsusi çəkisi 28,9% təşkil etmiş və 54,4%-i dövlət sektorunun payına düşmüşdür. 2008-2013-cü illərdə əsas kapitala yönəldilmiş investisiyalarda qeyri-neft sektorunun payı 70%-dən çox olmuş, 2014 və 2015-ci illərdə isə azalaraq 66,2 və 55,1 faiz təşkil etmişdir. Eyni zamanda qeyd olunmalıdır ki, 2005-2014-cü illərdə əsas kapitala yönəldilmiş ümumi investisiyanın 36%-i büdcə vəsaitləri hesabına təmin edilmiş və 63,4%-i tikinti-quraşdırma işlərinin həyata keçirilməsinə yönəldilmişdir. Göründüyü kimi, qeyri-neft sektorunda artım əsasən tikintiyə, xüsusilə də yolların çəkilişi, körpülərin, binaların tikintisi kimi infrastruktur layihələrinin maliyyələşdirilməsinə yönəldilən dövlət investisiyaları hesabına təmin edilmişdir.

Şəkil 1. Azərbaycanda bir sıra makroiqtisadi göstəricilərin 2000-2015-ci illər üzrə dinamikası

Mənbə: Dövlət Statistika Komitəsi (www.stat.gov.az)

Son dövrlər ÜDM-də neft-qaz sektorunun payı azalsa da, 2015-ci ildə ixracın 85, dövlət büdcəsi gəlirlərinin 59 faizindən çoxu neft-qaz sektoru hesabına formalaşmışdır. 2016-cı il üçün dəqiqləşdirilmiş dövlət və icmal büdcələrin hesablanmaları zamanı xam neftin satış qiymətinin bir bareli üçün 25 ABŞ dolları götürülməsi müvafiq olaraq dövlət büdcəsinin gəlirlərində neft sektorundan daxilolmaların azalması ilə nəticələnmişdir. 2016-cı ilin dəyişikliklər olunmuş dövlət büdcəsində gəlirlərin 54,8%-nin neft gəlirləri hesabına təmin olunacağı nəzərdə tutulur (bax: cədvəl 2).

Cədvəl 2

Azərbaycan iqtisadiyyatında neft-qaz sektorunun rolu (faizlə)

Mənbə: Dövlət Statistika Komitəsi (www.stat.gov.az) və Mərkəzi Bankın (www.cbar.az) məlumatlarına əsasən müəllifin hesablamaları

Bu baxımdan da 2014-cü ilin ortalarından başlayaraq neftin qiymətinin kəskin aşağı düşməsi bir sıra digər neft ixrac edən ölkələrdə olduğu kimi, Azərbaycanda da valyuta gəlirlərinin və tədiyyə balansının profisitinin əhəmiyyətli azalmasına gətirib çıxarmışdır. Valyuta daxilolmalarının və büdcə gəlirlərinin azalması da öz növbəsində büdcə xərclərinin və investisiyaların azalmasına və iqtisadi artım tempinin zəifləməsinə səbəb olmuş, fiskal riskləri artırmışdır (bax: şəkil 2).

Şəkil 2-də verilmiş qrafikdən də göründüyü kimi, 2006-2014-cü illərdə ortalama 23,2% təşkil edən cari əməliyyatlar balansının profisitinin ÜDM-də xüsusi çəkisi 2015-ci ildə əhəmiyyətli dərəcədə azalaraq 0,56%-ə düşmüşdür. Dövlət büdcəsinin kəsiri məqbul həddə olsa da, büdcə dayanıqlığı baxımından qeyri-neft büdcə kəsi­rinin həcmi xüsusi əhəmiyyət kəsb edir ki, onun da optimal səviyyəyə gətirilməsi xərclənən neft gəlirlərinin həcmindən asılıdır.

Qeyri-neft büdcə kəsirinin qeyri-neft ÜDM-yə nisbəti 2011-ci ildə 2000-ci ildəki -8,5% səviyyəsindən -44,6%-ə yüksəlmiş, 2015-ci ildə isə -28,8%-ə düşmüşdür. Fiskal dayanıqlıq baxımında xarici dövlət borcunun da hazırkı səviyyəsini məqbul hesab etmək olar. Cari il 1 aprel tarixinə Azərbaycanın xarici dövlət borcu^[2] 7,45 milyard ABŞ dolları, xarici dövlət borcunun ÜDM-ə nisbəti isə 21,0% təşkil etmişdir. 2014-cü ilə nisbətən 2015-ci ildə xarici dövlət borcunun həcmi 6,4%, ÜDM-ə nisbəti isə 11,2 faiz bəndi artmışdır.

Şəkil 2. 2000-2015-ci illərdə Azərbaycanda neft-qaz sektorunun bir sıra makroiqtisadi göstəricilərin dinamikasına təsiri.

Mənbə: Dövlət Statistika Komitəsi (www.stat.gov.az)  və Mərkəzi Bankın (www.cbar.az)  məlumatlarına əsasən müəllifin hesablamaları

2015-ci ildə ÜDM-in real illik artım tempi 2,8 faizdən 1,1 faizə və qeyri-neft sektoru üzrə isə 7 faizdən 1,1 faizə düşmüşdür. BVF 2016-cı və 2017-ci illərdə Azərbaycanda ÜDM-in real artım tempinin müvafiq olaraq -3% və 1% təşkil edəcəyini proqnozlaşdırır.

Qlobal iqtisadi qeyri-müəyyənlik və risk, həmçinin neftin qiymətinin yüksək volatilliyi şəraitdə milli iqtisadiyyatın dayanıqlığının gücləndirilməsi və davamlı iqtisadi artımın təmin edilməsi, həmçinin yeni reallıqlara və çağırışlara cavab verən iqtisadi siyasətin formalaşdırılması mühüm əhəmiyyət kəsb edir.

Ölkədə maliyyə dayanıqlığının və risklərin idarə edilməsi tədbirlərinin daha da gücləndirməsi zərurəti fiskal siyasətin də yeni şəraitə uyğunlaşdırılması çağırışlarını aktuallaşdırmışdır. Qısamüddətli dövrdə makroiqtisadi və fiskal sabitliyin əldə olunması və uzunmüddətli perspektivdə fiskal dayanıqlığın təmin olunması ilk növbədə, büdcənin gəlir və xərclərinin uzunmüddətli tarazlığına nail olunmasını tələb edir. Bir çox tədqiqatçılara görə resurs ixrac edən ölkələrdə fiskal siyasətin optimallaşdırılmasından yaranan əlavə dəyər monetar siyasətin yaratdığı dəyərdən daha yüksək olur.

Neft gəlirlərinin azalması ilə əlaqədar bir çox neft ixrac edən ölkələrdə olduğu kimi Azərbaycanda da dövlət xərclərinin azaldılması zərurəti yaranmışdır. Bu baxımdan qeyri-münbit xarici mühit şəraitində, həmçinin dövlət və icmal büdcələrin gəlir və xərclərinin azalması fonunda, sosial prioritetliyə üstünlük verilməklə fiskal yığcamlaşdırma siyasətini həyata keçirmək, iqtisadiyyatın dayanıqlığını təmin etməklə, onun aparıcı sahələrinin modernləşməsini və şaxələnməsini davam etdirmək, dövlət sektorunda xərclərin səmərəliliyini artırmaq, dövlət və icmal büdcələrin cari və əsaslı xərclərinin idarə olunmasını təkmilləşdirmək 2016-2019-cu illərdə qarşıda duran mühüm vəzifələr kimi müəyyən edilmişdir. Növbəti illərdə özəl investisiyaların cəlb edilməsinin daha da fəallaşdırılması hesabına ölkə iqtisadiyyatının bir çox sahələrində dövlət maliyyəsinin iştirakının mərhələlərlə məhdudlaşdırılması istiqamətində işlərin davam etdirilməsi nəzərdə tutulur. Bununla yanaşı, dövlət büdcəsində nəzərdə tutulan bütün sosial öhdəliklərin, əsas dövlət proqramlarının, təhsil, səhiyyə, sosial, mədəniyyət layihələrinin, ölkənin müdafiə qabiliyyətinin və təhlükəsizliyinin təmin edilməsi üçün maliyyə təminatı yaratmaq, pensiya təminatı üzrə maliyyə dayanıqlığını daha da artırmaq növbəti illərdə fiskal siyasətin əsas prioritetlərini təşkil edir.

Bununla yanaşı qeyd olunmalıdır ki, 2016-cı ildə və sonrakı üç ildə qeyri-neft gəlirlərinin büdcə gəlirlərində xüsusi çəkisinin artırılması, Azərbaycan Respublikası Dövlət Neft Fondundan dövlət büdcəsinə transfertin tədricən azaldılması, iqtisadiyyatın müxtəlif sahələrinə vergi və gömrük ödənişləri üzrə tətbiq edilən vergi güzəştlərinə yenidən baxılaraq onların məhdudlaşdırılması və yaxud tam ləğv edilməsi, eyni zamanda iqtisadi iaşə və ticarətdə, habelə inşaat sektorunda tətbiq edilən vergilərin sadələşdirilməsi, bu hesaba sahibkarlığın fəallığına əlavə təkan verərək, dövlət büdcəsinə hesablanmış vergilərin yığım faizinin artırılması, dövlət əmlakının özəlləşdirilməsindən dövlət büdcəsinə daxilolmaların artırılması istiqamətində tədbirlərin görülməsi dövlət büdcəsinin gəlirləri üzrə müəyyən edilmiş siyasətin əsas parametrlərindəndir.

Xammal ixrac edən ölkələrdə fiskal konsolidasiyanın tempi və əhatəsi fiskal buferin həcmi və kapital bazarlarına çıxış imkanlarından asılı olaraq formalaşır. Norveç, Çili və Fars körfəzi ölkələri bu baxımdan daha əlaverişli imkanlara malikdir.

Azərbaycan Respublikasında iqtisadi aktivliyin təmin olunmasında fiskal siyasətin mühüm rol oynadığını, həmçinin fiskal buferlərin mövcudluğunu nəzərə alaraq hesab edirik ki, mülayim fiskal konsolidasiyaya üstünlük verilməlidir. Eyni zamanda iqtisadi artım tempinin zəifləməsi və sosial gərginliyin qarşısının alınması üçün fiskal konsolidasiya yumşaq pul siyasəti ilə dəstəklənməli, iqtisadiyyata əlavə monetar stimullar verilməlidir.

Ümumiyyətlə, iqtisadiyyatının əsasını təbii ehtiyatların istehsalı və ixracı təşkil edən ölkələrdə təbii sərvətlərdən əldə olunan gəlirlərin məhdudluğu, qeyri-müəyyənliyi və volatilliyi fiskal idarəetmə və büdcə planlaşdırmasını çətinləşdirir. Təbii ehtiyatların qiymətlərinin volatilliyi iqtisadiyyatın və büdcə daxilolmalarının qiymət konyukturdan asılı olmasına səbəb olur ki, bu da büdcə xərclərinin səviyyəsi və strukturu üçün qeyri-müəyyənliklər yaradır. Büdcə xərclərində yarana biləcək dövrülük də öz növbəsində iqtisadi artımın dayanıqlığı üçün, həmçinin özəl sektorda uzunmüddətli investisiya planlarının hazırlanması və qərarların qəbul edilməsində çətinliklər yaradır. Bundan əlavə resurs qiymətlərinin uzunmüddətli tarazlığına nail olmağın və qiymət tərəddüdlərinin müvəqqəti və ya daimi olduğunu proqnozlaşdırmağın çətinliyi də təbii sərvətlərdən əldə olunan gəlirlərin qeyri-müəyyənliyini və volatilliyini şərtləndirir.

Bu baxımdan da təbii sərvətlərlə zəngin ölkələr tərəfindən sosial inkişafın təmin edilməsi və infrastrukturun gücləndirilməsi məqsədilə təbii sərvət gəlirlərinin istifadəsi, makroiqtisadi sabitliyin təmin edilməsi və təbii sərvət gəlirlərinin bir hissəsinin gələcək nəsillər üçün yığıma yönəldilməsi arasında optimal balansın müəyyən edilməsi mühüm əhəmiyyət kəsb edir. Dövlət xərclərinin artırılmasının real mübadilə məzənnəsi və makroiqtisadi sabitliyə təsirlərinə diqqət yetirilməli, həmçinin uzunmüddətli inkişaf məqsədlərinə nail olmaq üçün təbii sərvət gəlirlərinin şəffaf, səmərəli və effektiv istifadə strategiyası müəyyən edilməlidir. Başqa sözlə, təbii sərvətlərlə zəngin ölkələrdə qısa və orta müddətli fiskal siyasət çərçivəsinin müəyyən edilməsi zamanı təbii sərvətlərdən əldə olunan gəlirlərin hansı hissəsinin istifadə olunacağı, hansı hissəsinin isə gələcək nəsillər üçün saxlanılacağı, həmçinin dövlət xərclərinin planlaşdırılmasında təbii sərvət gəlirlərinin volatilliyindən yayınmaq üçün hansı tədbirlərin görüləcəyi dəqiqləşdirilməlidir.

Apardığımız təhlillər göstərir ki, Azərbaycanda tətbiq olunan fiskal siyasət protsiklik xarakterlidir. Protsiklik fiskal siyasət zamanı iqtisadiyyatın bu dövrlərində dövlət xərcləri artırılır (və/və ya vergilər azaldılır), tənəzzül dövründə isə bunun əksi (dövlət xərcləri azaldılır və/və ya vergilər artırılır) baş verir. İnkişaf etmiş ölkələrdə əsasən kontrtsiklik, inkişaf etməkdə olan ölkələrdə isə protsiklik siyasət üstünlük təşkil edir.

Neft ixrac edən ölkələrdə makroiqtisadi stabilliyi təmin etmək və neft qiymətlərinin volatilliyinin büdcə gəlirlərinə və xərclərinə təsirini nizamlamaq üçün ən uğurlu fiskal siyasət rejimi kontrtsiklik büdcə siyasətidir. Bu siyasətin tətbiq edilməsi ilə yüksək (aşağı) neft qiymətləri və ya iqtisadi aktivlik şəraitində büdcədə yığımlar artır (azalır) və xərclər balanslaşdırılır. Bu zaman qeyri-neft iqtisadiyyatına müsbət təsir daha çox olur. Digər tərəfdən bu ölkələrdə neft gəlirlərinin böyük hissəsi hökumətin əlində cəmləşdiyindən hökumətin iqtisadiyyata stimul vermək imkanları artır və makroiqtisadi sabitliyə dəstək verir.

Aparılmış tədqiqatlara əsasən neft ixrac edən ölkələrdə resurs qiymətlərindəki qeyri-müəyyənlik və volatilliyin mənfi təsirlərindən yayınmaq üçün suveren fondlar yaratmaqla protsikllik azaldılmalı və qeyri-neft fiskal balans hədəf götürülməlidir.

Neft ixrac edən kiçik açıq iqtisadiyyatlı ölkələrdə neft qiymətlərindəki xarici şoklar nəticəsində inflyasiya və iqtisadi artım arasındakı təzadı həll etmək üçün monetar siyasət effektiv olmur, əksinə fiskal siyasət əlindəki müxtəlif alətlərlə, həmçinin müxtəlif fiskal multiplikatorlar vasitəsilə volatilliyi aradan qaldıra bilər.

Qeyd olunmalıdır ki, fiskal dayanıqlığın təmin olunmasında fiskal qaydaların tətbiqi mühüm rol oynayır. Ümumi şəkildə, “fiskal qaydalar” əsasən fiskal siyasətin həyata keçirilməsi zamanı büdcə göstəricilərinə (büdcə kəsiri/profisiti, xərclər, gəlirlər, borc və s.) tətbiq edilən qanunvericiliklə müəyyən edilmiş uzunmüddətli kəmiyyət məhdudiyyətləri kimi xarakterizə olunur. Bununla belə, daha geniş anlamda kəmiyyət məhdudiyyətləri ilə yanaşı, büdcə prosesi üçün qanunvericiliklə müəyyən edilmiş hüquqi tənzimləmə prosedurlarını da fiskal qaydalara aid etmək olar. Fiskal qaydaların tətbiqi zamanı ölkənin təbii sərvətlərdən əldə olunan gəlirdən asılılıq dərəcəsi və təbii sərvətlərin tükənmə müddəti nəzərə alınır. Qeyd olunan göstəricilərlə yanaşı ölkələrin malik olduğu kapitalın həcmi, inkişaf səviyyəsi və institusional imkanlar da fiskal siyasət çərçivəsinə təsir edir.

Təbii sərvətlərlə zəngin ölkələrdə dövlət maliyyəsinin və resurs gəlirlərinin idarə olunması üçün uyğun fiskal qaydanın seçilməsi və tətbiqi müasir iqtisad elminin aktual mövzularından biridir. Bu istiqamətdə bir çox tədqiqatlar aparılmış və  müxtəlif yanaşmalar irəli sürülmüşdür.

BVF tərəfindən kəmiyyət xarakterli fiskal qaydaların 4 növü fərqləndirilir: büdcə balansının (qeyri-resurs fiskal balansın və struktur balansın) hədəflənməsi, borc, xərc və gəlirlərə tətbiq edilən kəmiyyət məhdudiyyətləri.

Büdcə balansının hədəflənməsi qaydası büdcə kəsiri/profisiti üzərində limitin müəyyən edilməsini nəzərdə tutur. Bu qayda əsasən iki formada – qeyri-resurs fiskal balans və struktur balansın hədəflənməsi formalarında tətbiq edilir.

Qeyri-resurs fiskal balans qaydası resurs gəlirlərinin sabit pay nisbətinin istifadəsi prinsipinə əsaslanır və resurs gəlirlərinin büdcəyə transfert olunan hissəsinin qeyri-resurs və ya ümumi ÜDM-in sabit faizi nisbətində müəyyənləşdirilməsini nəzərdə tutur. Büdcə tarazlığının qorunmasının mühüm şərti kimi resurs gəlirlərinin yalnız bir hissəsinin istifadəsi çıxış edir. Müəyyən dövrdən sonra, resurs gəlirlərinin azalması ilə qeyri-resurs ÜDM-in ümumi ÜDM-də payı artır. Bu qaydaya əsasən kapital yığımının aşağı olması və zəif infrastruktur şəraitində ilkin dövrlərdə daha çox gəlirlərin xərclənməsi həyata keçirilməlidir. Çünki ilkin mərhələdə böyük həcmdə xərcləmələr və yatırılan investisiyaların effektivliyi qeyri-resurs iqtisadiyyatının canlanmasına və uzunmüddətli dayanıqlığının təmin edilməsini şərtləndirir.

Resurs gəlirlərinin sabit pay nisbətinin istifadəsi bir sıra neft ixrac edən ölkələrdə tətbiq olunur. Həmin ölkələrdə bütün neft gəlirləri yığım fondunda toplanaraq, büdcə xərclərinin sərt müəyyənləşdirilmiş hissəsinin maliyyələşdirilməsində istifadə olunur. Eyni zamanda qəbul olunmuş inkişaf konsepsiyasına müvafiq olaraq orta müddətli perspektivdə büdcə kəsirinin tədricən azalması şəraitində büdcə xərclərinin artım tempi ilə nominal ÜDM-in artım templəri tarazlaşdırılır. Məsələn, Qazaxıstanda Neft Fondundan təmin olunan transfertlərin səviyyəsi büdcə kəsrinin ÜDM-də maliyyələşdirilən 3-4% səviyyəsinin 2-3%-ə qədər endirilməsini nəzərdə tutur.

Norveç də bu yanaşmanın tətbiqi üzrə uğurlu təcrübəyə malikdir. Norveçdə mərkəzi hökumətin fiskal kəsiri Müstəqil Sərvət Fondunun (MSF) aktivlərinin 4%-i qədər müəyyən olunmuşdur. Bununla belə, müvəqqəti yayınmalara biznes tsiklləri və MSF-nin dəyərinin kəskin dəyişməsi zamanı icazə verilir. Avstriyada tətbiq olunan yeni fiskal qaydaya əsasən 2017-ci ildən etibarən federal büdcənin struktur kəsiri ÜDM-in 0,35%-lik həddini aşa bilməz. Ekvador bu qaydadan bir müddət istifadə etdikdən sonra onun istifadəsini dayandırmışdır. Papua-Yeni Qvineyada dövlət xərclərində kəskin volatilliyə baxmayaraq, bu qayda uzun müddət tətbiq olunmuşdur.

Struktur balansa əsaslanan qayda isə dünya təcrübəsində büdcənin struktur tarazlığı, iqtisadi tsikllərin təsiri amilindən asılı olmayan büdcə xərcləri siyasətinin formalaşdırılması qaydası kimi qiymətləndirilir. Struktur fiskal balans dedikdə, iqtisadiyyatın potensial həddə, tam məşğulluq həddində fəaliyyət göstərdiyi şəraitdə büdcə tarazlığı nəzərdə tutulur.

Dövlət büdcəsində struktur balansın formalaşdırılması konsepsiyasına əsasən dövlət büdcəsinin xərcləri gəlirlərin o səviyyəsində planlaşdırılır ki, həmin səviyyəyə konyuktur ilə müəyyənləşən dəyişikliklərə təsir edə bilmir. Konyuktura uyğun olaraq artan gəlirlər müvafiq stabilləşdirmə fondunda anti-tsiklik məqsədlər üçün toplanır. Bununla yanaşı, gələcək öhdəliklərin icrası ilə bağlı qanunvericiliklə müəyyənləşən səviyyədə büdcə kəsiri təsbit oluna bilər və o yalnız müstəsna hallarda müəyyənləşmiş həddi aşa bilər. Bu qaydanın əsas məqsədi qiymət volatilliyinin büdcə xərclərinə təsirini zəiflətmək və stabil fiskal hədəflərə nail olmaqdır. Bu yanaşmaya əsasən ümumi fiskal balans təbii sərvətlər üzrə gəlirliyin kəskin dəyişməsinə uyğunlaşdırılmalıdır. Məsələn, Çilidə 2006-cı ildə tətbiq edilən qaydaya əsasən struktur büdcə profisiti ÜDM-in 1% səviyyəsində müəyyən edilmişdir. Struktur balans müstəqil komitə tərəfindən müəyyənləşdirilən mis və molibdendən əldə olunan gəlirlərin 10 illik proqnozuna əsasən formalaşdırılır. Hədəflər dövrlər üzrə dəyişdirilmişdir. Həmçinin Monqolustanda tətbiq edilmiş qaydaya əsasən struktur büdcə kəsiri ÜDM-in 2%-ni keçə bilməz.

Borc qaydası dövlət borcunun həcminə ÜDM-in müəyyən faiz nisbəti qədər limitin müəyyən olunmasını nəzərdə tutur. Məsələn, İndoneziyada 2004-cü ildən mərkəzi və yerli hökumət borcunun son həddi ÜDM-nin 60%-i həcmində müəyyən edilmişdir. 2010-cu ildən Monqolustanda və İsraildə dövlət borcunun ÜDM-yə nisbətinin yolverilən maksimum həddi müvafiq olaraq 40% və 60% səviyyəsində müəyyən edilmiş və xərc siyasətinin buna uyğunlaşdırılması tələbi qoyulmuşdur.

Xərc qaydası büdcənin əsaslı və cari xərclərinin həcminə, artım tempinə mütləq ifadədə və ya ÜDM-in faiz nisbəti ifadəsində limitin müəyyən edilməsini nəzərdə tutur. Bu qaydanın tətbiqi zamanı xərclərin dəyişməsi tədricən baş verir və volatil, qeyri-müəyyən gəlirlərin mövcudluğu zamanı da bufferlərin yaradılmasına imkan yaranır. Qayda əsasən resurs gəlirlərinin kəskin volatilliyini qarşılamaq məqsədilə qabaqlayıcı yığımların yaradılmasının vacib olduğu şəraitdə tətbiq olunur. Onun əsas üstünlüyü aydın müşahidə olunması və iqtisadiyyatın absorbsiya gücünə uyğunlaşmasıdır. Məsələn, Botsvanada 2003-cü ildən xərclərin ÜDM-ə nisbətinin yuxarı həddi 40% müəyyən edilmişdir. Monqolustanda 2010-cu ildən xərclərin artımı qeyri-mineral ÜDM-in artım tempi ilə məhdudlaşdırılmışdır. Peruda 2003-cü ildən 2009-cu ilədək tətbiq olunmuş fiskal qaydaya əsasən cari xərclərin real artımının yuxarı həddi 4% müəyyən edilmiş, fövqəladə vəziyyətlərdə isə istisnaların tətbiqi nəzərdə tutulmuşdur. Yaponiyada 2010-cu ildən qüvvəyə minən Fiskal İdarəetmə Strategiyasının əsas müddəası “getdiyin qədər ödə” (“pay as you go”) qaydasının tətbiqidir. Qaydaya görə xərclərin artması və ya gəlirlərin azalması ilə nəticələnən hər hansı bir addım daimi xərclərin azalması və ya daimi gəlir maddələrinin artırılması ilə kompensasiya edilməlidir. Eyni zamanda xərclər üzərində müəyyən məhdudiyyətlərin tətbiqini ehtiva edən yeni Ortamüddətli Fiskal Çərçivə də təqdim edilmişdir. Polşada yeni qaydalara görə mərkəzi hökumətin diskret xərclərinin artımına məhdudiyyət qoyulur və bütün yeni xərclərin maksimal real artım tempi 1% müəyyən edilir. Rumıniyada büdcə profisiti təmin edilənədək hökumətin diskret xərclərinin artımına məhdudiyyət qoyulur və bütün yeni xərclərin maksimal real artım tempi nominal ÜDM-nin proqnozlaşdırılan üç illik artım tempini üstələməməlidir.

Gəlir qaydası isə ümumi gəlirlərin və ya təbii resurslardan əldə olunan gəlirlərin həcminə limitin müəyyənləşdirilməsini nəzərdə tutur. Məsələn, ABŞ-ın Alyaska ştatında 1976-cı ildən tətbiq edilən fiskal qaydaya əsasən gəlir və mülkiyyət vergiləri çıxıldıqdan sonra neft gəlirlərinin 50-75%-i büdcəyə transfert olunur, qalan hissəsi isə yığıma yönəldilərək xüsusi fonda köçürülür. Botsvanada 1994-cü ildən təbii resurs gəlirləri yalnız dövlət investisiyalarının maliyyələşdirilməsinə və yığıma yönəldilə bilər. Qanada 2011-ci ildən 7 il üzrə orta neft gəlirinin maksimum 70%-i büdcəyə transfert olunur, maksimum 21%-i Sabitləşdirmə Fonduna yönəldilir, minimum 9%-i isə İrs Fondunda gələcək nəsillər üçün saxlanılır. Eyni zamanda qeyd olunan limitlər hər üç ildən bir yenidən nəzərdən keçirilə bilər.  Qazaxıstanda 2010-cu ildən iqtisadi artım tempindən asılı olaraq neft gəlirlərinin 8 milyard dollar +/- 15%-i Milli Fonddan dövlət büdcəsinə transfert olunur. Timor-Leste Demokratik Respublikasında 2005-ci ildən tətbiq edilən qaydaya əsasən Neft Fondundan büdcəyə transfert olunan gəlir milli neft sərvətinin 3%-ini üstələyə bilməz. İstisnalara yalnız hökumət tərəfindən parlamentə müfəssəl əsaslandırma və müvafiq hesabat təqdim etdikdə yol verilir. Trinidad və Tobaqoda 11 il üzrə hesablanmış orta neft və qaz gəlirinin artıq hissəsinin yalnız 40%-ə qədəri büdcənin maliyyələşdirilməsi üçün istifadə olunur, qalan hissəsi isə İrs və Sabitləşdirmə Fonduna yönəldilir.

Əvvəllər BVF tərəfindən təbii sərvətlərlə zəngin ölkələr üçün fiskal çərçivənin müəyyən edilməsində Milton Fridmanın daimi gəlir hipotezinə əsaslanan daimi gəlir prinsipinin əsas götürülməsi tövsiyə olunurdu. Daimi gəlir prinsipi təbii sərvətlərdən əldə olunan gəlirlərin yalnız ölkənin malik olduğu məcmu xalis sərvətin (xalis sərvət = cari maliyyə ehtiyatları – borc öhdəlikləri + təbii sərvətlər üzrə gəlirlərin cari dəyəri) hesablanmış müəyyən faizi nisbətində olan hissəsinin istifadəsini və ya yalnız bu sərvətin idarə olunmasından əldə olunan faiz gəlirlərinin istifadəsini nəzərdə tutur. Bu yanaşmanın tətbiqi təbii sərvət gəlirlərinin istehlakı və yığımının kombinasiyası arasında optimal seçimin edilməsinə və neft və qaz resurslarının tükənən və bərpa olunmayan sərvətlər olmasına baxmayaraq əldə olunan gəlirlərin indiki və gələcək nəsillər arasında bərabər və ədalətli bölgüsünə imkan verir. Bu qaydanın tətbiqi, həmçinin xərclərin konyukturdan asılılığının aradan qaldırılmasına və fiskal dayanıqlığın təmin edilməsinə şərait yaradır.

Bununla belə, aşağı gəlirli inkişaf etməkdə olan ölkələrin əksəriyyətində kapital çatışmazlığı mövcud olduğundan təbii sərvətlərdən əldə olunan gəlirlərin investisiya formasında iqtisadiyyata yönəldilməsi qeyri-resurs iqtisadi artımı yüksəltməklə qeyri-resurs gəlirlərinin artırılmasına səbəb ola bilər. Bu baxımdan da son dövrlər BVF tərəfindən daha çox ölkələrin inkişaf xüsusiyyətlərindən asılı olaraq iki qaydanın kombinə edilmiş formada tətbiqi təklif olunur. Məsələn, xərclərin artımı qaydasının effektivliyi qeyri-resurs fiskal balans, ümümi fiskal balans və ya struktur balans qaydaları ilə birlikdə həyata keçirildikdə daha da artır. Norveçdə qeyri-resurs fiskal balans, Peruda ümumi fiskal balans, Monqolustanda (2013-cü ildən) isə struktur balans qaydası ilə birlikdə xərclərin artımı qaydası tətbiq edilir.

Beləliklə, apardığımız təhlillərə əsasən Azərbaycanda neft hasilatının artdığı və neftin qiymətlərinin yüksək olduğu dövrlərdə fiskal siyasətin protsiklik səciyyə daşıdığı, fiskal ekspansiyanın dövlət xərclərinin artımı və qeyri-neft büdcə kəsirinin qeyri-neft ÜDM-də xüsusi çəkisinin artması ilə müşayiət olunduğu müəyyən edilmişdir. 2014-cü ilin ortalarından başlayaraq neftin qiymətlərinin kəskin aşağı düşməsi büdcə xərclərinin azaldılmasına və fiskal yığcamlaşdırma siyasətinin tətbiqinə səbəb olmuşdur ki, bu da fiskal siyasətin protsiklik yönümlü olması ilə əlaqədardır.

Hazırkı mərhələdə Azərbaycan Respublikasında maliyyə intizamının gücləndirilməsi, qısamüddətli dövrdə fiskal sabitliyin, uzunmüddətli perspektivdə fiskal dayanıqlığın təmin olunması üçün dövlət xərcləri ilə volatil və qeyri-müəyyən neft gəlirləri arasında müsbət korrelyasiyanın minimuma endirilməsi, eyni zamanda dövlət xərclərinin protsikilliyindən yayınmaq üçün müvafiq tədbirlərin görülməsi zərurəti yaranmışdır.

Ümumiyyətlə, təbii sərvətlərlə zəngin ölkələrdə dövlət maliyyəsinin idarə olunmasında və büdcə xərcləri siyasətinin müəyyən edilməsində fiskal qaydalar mühüm rol oynayır. Təbii sərvətlərlə zəngin ölkələrin fiskal qaydaların tətbiqi ilə bağlı təcrübəsinin ətraflı təhlilinə əsasən qeyd edə bilərik ki, Azərbaycanda qeyri-neft fiskal kəsirin hədəflənməsi qaydası ilə xərclərin artımı qaydasının kombinə edilmiş formada tətbiqi məqsədəuyğundur. Hesab edirik ki, kompleks qiymələndirmələr aparılaraq Azərbaycan Respublikası Dövlət Neft Fondundan dövlət büdcəsinə transfertlərin optimal həcmi müəyyən edilməli və orta-müddətli fiskal siyasət çərçivəsi buna uyğun formalaşdırılmalıdır.

İstənilən halda fiskal qaydaların seçimində ilk növbədə milli iqtisadiyyatın inkişaf xüsusiyyətləri, qarşıya qoyulmuş məqsədlər və prioritetlər nəzərə alınmalı, həmçinin fiskal qaydaların tətbiqində nə çox elastikliyə, nə də həddindən artıq sərtliyə yol verilməlidir. Çünki fiskal qaydaların tətbiqində həddindən artıq mürəkkəb və sərt prosedurların olması iqtisadiyyatın yaranmış vəziyyətə operativ uyğunlaşdırılmasında çətinliklər yaradır və siyasətin effektivliyini azaldır.

Bununla yanaşı, qeyd olunmalıdır ki, həmin qaydaların tətbiqi yalnız inkişaf etmiş müvafiq institusional strukturların və mühitin olduğu şəraitdə effektiv olur. Milli iqtisadiyyatın cari vəziyyətinə adekvat fiskal siyasət həyata keçirmək üçün institusional mühitin nəzərə alınması vacibdir. Çünki yüksək institusional səmərə makroiqtisadi sabitliyə nail olmağın mühüm amillərindən biri hesab olunur.

[1] Dövlət Neft Şirkətinin ödədiyi vergilər, Azərbaycan Beynəlxalq Əməliyyat Şirkətinin (ABƏŞ) mənfəət vergisi və Dövlət Neft Fondundan dövlət büdcəsinə transfertlər daxil olmaqla

[2] Hökumətin birbaşa öhdəlikləri və dövlət zəmanətiylə cəlb edilmiş kreditlər üzrə şərti öhdəliklər daxildir

Rəşad B. Həsənov AMEA-nın İqtisadiyyat İnstitutunun doktorantı, Azərbaycan Respublikası Maliyyə Nazirliyi, sektor müdiri